commentaire de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité
La loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, publiée au J.O. n° 50 du 28 Février 2002 page 3808, est directement issue de certaines propositions du rapport de la commission pour l'avenir de la décentralisation, dit rapport Mauroy, remis au premier ministre le 17 octobre 2000.
L'examen du projet de loi, dont l'urgence avait été déclarée en raison de la volonté gouvernementale de voir aboutir cette première application avant la fin de la législature, a été quelque peu retardé en raison de l'importance du nombre d'amendements déposés lors de la discussion sénatoriale.
Au final, la commission mixte paritaire a pu établir un texte de compromis tenant largement compte des positions sénatoriales en sacrifiant notamment une des dispositions phares du projet relative à l'introduction du suffrage universel direct dans les EPCI à fiscalité directe et en consacrant de notables avancées dans le domaine du statut des élus.
Il est à noter que seul le titre Ier de la loi est consacré à la démocratie de proximité et correspond donc véritablement à l'objet indiqué par l'intitulé de la loi. Le titre II est relatif aux conditions d'exercice des mandats locaux, le titre III aux compétences locales, le titre IV à la participation du public aux grands projets, le titre V à la réforme du recensement, le titre VI à la prévention des effondrements des cavités souterraines et des marnières, la lutte contre les dommages qu'ils occasionnent et l'indemnisation des personnes qui en sont victimes et le titre VII au conservatoire du littoral et des rivages lacustres
La présente étude vise à livrer un premier commentaire des dispositions essentielles de la loi. Ce commentaire est principalement axé sur les dispositions intéressant la ville de Strasbourg et la CUS, les questions relatives aux département et aux régions n'étant abordées qu'incidemment.
N.B. : Dans le souci de faciliter la lecture il a été choisi de renvoyer préférentiellement aux numéros des articles de la loi et non à la numérotation des textes modifiés.
LA DEMOCRATIE DE PROXIMITE
I. CONFIRMATION LEGISLATIVE DE LA NOTION DE QUARTIER :
A. La définition des quartiers (article 1er-I) :
Dans les communes de 80.000 habitants et plus, une fixation par le conseil municipal du périmètre de chacun des quartiers de la commune est obligatoire. Cette fixation doit intervenir dans les 6 mois de la publication de la loi (article 23) soit au plus tard le 28 août 2002.
B. Les conseils de quartiers (article 1er-II) :
Chaque quartier doit être doté d'un conseil de quartier. C'est au conseil municipal d'en fixer la dénomination, la composition et les règles de fonctionnement. Les attributions en sont consultatives et définies comme suit :
« Les conseils de quartier peuvent être consultés par le maire et peuvent lui faire des propositions sur toute question concernant le quartier ou la ville. Le maire peut les associer à l'élaboration, à la mise en oeuvre et à l'évaluation des actions intéressant le quartier, en particulier celles menées au titre de la politique de la ville. »
Le conseil municipal peut leur affecter des moyens sous la forme d'un local et de crédits de fonctionnement annuels.
C. Les mairies de quartier (article 4) :
Dans les communes de 100.000 habitants et plus, la création de ces mairies, qui peuvent être communes à plusieurs quartiers, sont constituées sous forme d'annexes de la mairie, pour y mettre à la disposition des habitants des services de proximité.
D. Les adjoints de quartier (article 3) :
La loi autorise désormais dans les communes de plus de 80.000 habitants la création de postes d'adjoints « chargés principalement d'un ou plusieurs quartiers » au-delà de la limite normale de 30% de l'effectif légal du conseil. Le nombre de ces postes ne peut toutefois dépasser 10% de l'effectif légal du conseil.
Les attributions de ces adjoints de quartiers sont ainsi définies :
« L'adjoint chargé de quartier connaît de toute question intéressant à titre principal le ou les quartiers dont il a la charge. Il veille à l'information des habitants et favorise leur participation à la vie du quartier. »
On peut noter que cette attribution légale, qui est de plein droit, et qui provient de l'élection au poste d'adjoint de quartier, ne paraît devoir découler d'aucune délégation du maire ce qui peut s'expliquer car elle est définie comme une action d'animation au sein du quartier et non comme emportant de véritables fonctions juridiques. On peut donc en conclure que le maire devra déléguer aux adjoints de quartier les fonctions qu'il entend leur confier, et notamment celles en rapport avec les services de proximité proposés dans les mairies de quartier. Mais on peut également noter que les adjoints de quartier ne sont chargés de cette mission spécifique qu'à titre principal, et non exclusif, ce qui devrait permettre au maire de leur confier – accessoirement - des délégations thématiques dépassant le cadre des quartiers.
II. LA REACTIVATION DE LA COMMISSION CONSULTATIVE DES SERVICES PUBLICS LOCAUX (article 5) :
Cette commission, qui était une création de la loi ATR du 6 février 1992, n'a guère connu d'applications en pratique. La loi en modifie donc le régime pour favoriser l'effectivité du texte.
- Obligation de création de la commission à tous les niveaux de collectivités et à un nombre élargi de structures intercommunales.
- Précision textuelle : il s'agit d'une seule commission compétente pour tous les services de la collectivité qui tombent dans le champ d'application de sa compétence matérielle.
- La compétence matérielle de la commission concerne toujours les services publics locaux délégués à des tiers, mais s'agissant des services gérés en régie, seuls ceux exploités en régie dotée de l'autonomie financière sont concernés (à l'exception des régies personnalisées).
- Cette compétence, qui est purement consultative, est définie de façon attributive. La commission doit d'une part examiner annuellement les rapports annuels d'activité des délégataires, les rapports qui doivent être établis pour certains services (eau, assainissement et ordures ménagères) et un bilan d'activité des services gérés en régie autonome. Mais la commission doit également être consultée obligatoirement avant délibération du conseil sur certaines affaires : les projets de création de délégations de service public et de régie autonome. Ce second aspect constitue la disposition qui donnera un caractère effectif à la loi car la non-consultation de la commission constituera un vice de forme de nature à rendre irrégulière les procédures de DSP et de création de régie autonome. Il convient donc de mettre en place la commission consultative des services publics locaux.
- La composition de la commission est précisée par la loi : présidence de l'exécutif ; membres du conseil désignés selon la règle de la représentation proportionnelle ; représentants d'associations locales nommés par le conseil.
Ces dispositions n'entrent en vigueur que dans le délai d'un an après la publication de la loi (article 23) soit le 1er mars 2003.
III. DROIT DES ELUS AU SEIN DES ASSEMBLEES LOCALES :
A. Missions d'information et d'évaluation (article 8) :
De telles missions peuvent être créées dans les trois niveaux de collectivités locales. S'agissant des communes le texte est le suivant :
« Art. L. 2121-22-1. - Dans les communes de 50 000 habitants et plus, le conseil municipal, lorsqu'un sixième de ses membres le demande, délibère de la création d'une mission d'information et d'évaluation, chargée de recueillir des éléments d'information sur une question d'intérêt communal ou de procéder à l'évaluation d'un service public communal. Un même conseiller municipal ne peut s'associer à une telle demande plus d'une fois par an.
Aucune mission ne peut être créée à partir du 1er janvier de l'année civile qui précède l'année du renouvellement général des conseils municipaux.
Le règlement intérieur fixe les règles de présentation et d'examen de la demande de constitution de la mission, ses modalités de fonctionnement, les modalités de sa composition dans le respect du principe de la représentation proportionnelle, la durée de la mission, qui ne peut excéder six mois à compter de la date de la délibération qui l'a créée, ainsi que les conditions dans lesquelles elle remet son rapport aux membres du conseil municipal.»
Cette disposition s'applique également aux établissements de coopération intercommunale de 50.000 habitants et plus (article 21).
B. Droit d'expression de l'opposition (article 9) :
Le projet de loi comportait initialement des dispositions extrêmement formalisées en la matière. Il n'en reste que cet article, s'agissant des communes, mais également applicable aux EPCI de 50.000 habitants ou plus (article 21) :
« Art. L. 2121-27-1. - Dans les communes de 3 500 habitants et plus, lorsque la commune diffuse, sous quelque forme que ce soit, un bulletin d'information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, un espace est réservé à l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale. Les modalités d'application de cette disposition sont définies par le règlement intérieur.»
C. Conseillers délégués :
La pratique des conseillers délégués est légalisée. Désormais deux hypothèses alternatives existent en la matière :
- absence ou empêchement des adjoints ou des vice-présidents : c'était la seule hypothèse admise jusqu'à présent ;
- tous les adjoints sont titulaires d'une délégation : c'est la nouveauté législative qui autorise donc les délégations aux conseillers, indépendamment de toute absence ou empêchement des adjoints ou vice-présidents, dès lors que leur droit de priorité en matière de délégations a été respecté.
D. Fonctionnement des groupes d'élus (article 14) :
Les crédits qui peuvent être affectés par le conseil au fonctionnement de ces groupes sont majorés et passent de 25 % à 30% du terme de référence constitué par le montant des indemnités des membres du conseil.
IV DISPOSITIONS PARTICULIÈRES :
Sans être nécessairement exhaustif on notera ces mesures :
A. Délégués des conseils municipaux et des EPCI au comité des syndicats mixtes (article 22) :
Les conseils disposent désormais de la possibilité de désigner ces délégués en-dehors de leur sein selon les modalités suivantes :
- délégués des communes et des établissements publics de coopération intercommunale : le choix de l'organe délibérant peut porter sur tout citoyen réunissant les conditions requises pour faire partie d'un conseil municipal sous réserve des dispositions du deuxième alinéa du II de l'article L. 5211-7 (Les agents employés par un établissement public de coopération intercommunale ne peuvent être désignés par une des communes membres pour la représenter au sein de l'organe délibérant de cet établissement.).
- délégués des établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre : le choix de l'organe délibérant peut porter sur l'un de ses membres ou sur tout conseiller municipal d'une commune membre.
B. Gardes champêtres et policiers municipaux (articles 42 et 43) :
Les articles 42 et 43 de la loi autorisent désormais le recrutement par les EPCI de gardes champêtres et de policiers municipaux pour les mettre à la disposition des communes membres. Il est à noter que le recrutement de tels gardes champêtres répond à une procédure assez simple, alors que le recrutement de policiers municipaux en vue de leur mise à disposition n'est possible que pour les EPCI à fiscalité propre et doit intervenir selon une procédure comparable à celle en vigueur pour les transferts de compétences (délibérations des conseil municipaux à la double majorité qualifiée alternative).
C. Délégations à l'exécutif (article 44) :
L'article 44 étend les délégations en matière financières, limitées pour l'instant aux emprunts, aux «opérations financières utiles à la gestion des emprunts, y compris les opérations de couvertures des risques de taux et de change».
D. Transferts de compétences à un EPCI (article 46) :
L'article 46 de la loi précise les conséquences des transferts de compétences en termes de transferts des services et des personnels chargés de la mise en oeuvre des compétences transférées. Cet article contient un alinéa II qui permet une forme de mutualisation des ressources entre EPCI et communes membres par le biais de conventions de mises à disposition (la possibilité existe déjà pour les communautés urbaines mais limitée aux services techniques : L. 5215-30 al. 2).
Un point II relatif aux communautés urbaines dispose : «La communauté urbaine peut aussi, dans le cadre d'une gestion unifiée du personnel de la communauté urbaine et des communes qui en ont exprimé le souhait, et dans les conditions fixées par délibération du conseil de communauté, mettre son personnel et ses services à la disposition des communes qui en font la demande.» Les Chambres des Comptes et même la Cour des Comptes ont régulièrement exprimé des réserves sur le mécanisme de la convention liant depuis 1972 la ville de Strasbourg à la communauté urbaine. D'autres EPCI, surtout depuis la loi Chevènement de 1999, sont pourtant tentés par une solution analogue ; la communauté urbaine d'Alençon a déjà appliqué un système de transferts de personnels. Le texte adopté par le Parlement offre à présent une base juridique indiscutable, dont on relèvera toutefois qu'elle ne met pas en œuvre les mêmes mécanismes que la convention de 1972 qui constitue quant à elle une prestation de service de la communauté urbaine à la ville qui a, par voie de conséquence, supprimé les emplois correspondant à son administration municipale devenue inutile.
E. Les fonds de concours aux communes membres (article 48) :
Le texte sur les fonds de concours de certains EPCI aux communes membres est modifié pour la 3ème fois, puisque la dernière réforme en date issue de la loi Chevènement posait d'évidents problèmes d'application liés à une rédaction manifestement défectueuse.
Le texte est à présent le suivant : «Article L. 5215-26 : La communauté urbaine peut attribuer des fonds de concours aux communes membres afin de contribuer à la réalisation ou au fonctionnement d'équipements dont l'utilité dépasse manifestement l'intérêt communal».
F. Possibilité d'attribuer un logement et un véhicule de fonction à un collaborateur de cabinet (article 58):
La loi Hoeffel du 28 novembre 1990 a ouvert aux collectivités locales la possibilité d'attribuer « ...un logement de fonction et un véhicule ... par nécessité absolue de service aux agents occupant l'un des emplois fonctionnels d'un département ou d'une région ou de directeur général des services d'une commune de plus de 5 000 habitants ou de directeur général d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 20 000 habitants, ainsi que de directeur général adjoint des services d'une commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 80 000 habitants. » Les frais de représentation inhérents à ces fonctions peuvent également être payés aux agents occupant ces fonctions sur délibération.
La loi du 27 février 2002 étend ces avantages « à un seul emploi de collaborateur de cabinet du président de conseil général ou régional, d'un maire ou d'un président d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 80 000 habitants. »
LE STATUT DES ELUS LOCAUX
Le second titre de la loi résulte d'un apport du Sénat qui a souhaité améliorer les conditions d'exercice des mandats locaux telles qu'elles avaient, pour l'essentiel, été définies par la loi du 3 février 1992. Le texte est très complexe et l'objet de la présente note n'est pas d'offrir un mode d'emploi opérationnel mais de présenter ou de commenter sommairement certaines dispositions du texte :
I. CONCILIATION DU MANDAT AVEC UNE ACTIVITE PROFESSIONNELLE :
A. Congés pour campagnes électorales (article 65) :
Les dispositions du Code du travail – et du droit applicable aux agents des personnes publiques - accordant aux salariés un tel congé sont notamment étendues aux élections locales (pour les communes avec l'habituel seuil de 3.500 habitants).
B. Modification du régime des crédits d'heures (article 66) :
- Extension à tous les conseillers municipaux, et non plus à ceux des seules communes de 3.500 habitants au moins.
- Augmentation du crédit d'heures.
C. Indemnisation des pertes de revenus :
Augmentation des possibilités de compensation à la charge de la commune.
II. GARANTIES A L'ISSUE DU MANDAT :
A. Remise à niveau en fin de mandat (article 68) :
Le stage de remise à niveau de la loi de 1992 devient formation professionnelle et bilan de compétences par référence au Code du travail.
B. Création d'une allocation différentielle de fin de mandat (article 69) :
L'objectif est d'assurer un maintien du niveau de vie pendant 6 mois à certains élus, ayant cessé d'exercer leur activité professionnelle, après expiration de leur mandat, s'ils sont inscrits à l'ANPE ou si leur activité professionnelle leur procure un revenu inférieur aux indemnités de fonctions.
L'allocation peut couvrir jusqu'à 80% de la différence. Elle est financée par un fonds spécifique alimenté par une cotisation obligatoire des collectivités, assise sur le « montant total des indemnités maximales susceptibles d'être allouées » et le taux, fixé par décret, ne pourra être supérieur à 1,5% (article 70).
C. Protections professionnelle (article 72) :
A l'interdiction des licenciements et déclassements fondés sur l'exercice d'un mandat électif local, s'ajoute à présent une protection en matière d'embauche, de formation professionnelle, d'avancement, de rémunération et d'avantages sociaux.
III. FORMATION DES ELUS :
On notera essentiellement sur cet aspect :
- Une obligation de délibérer dans les 3 mois du renouvellement du conseil sur ce droit à formation et les crédits correspondants, ainsi qu'une obligation de compte-rendu pesant sur l'exécutif qui doit annexer au compte administratif une annexe spécifique, mais qui doit également organiser un débat annuel sur le thème de la formation des élus. (article 73)
- Une augmentation du congé de formation des salariés-élus de 6 jours par mandat à 18 jours (article 74) et une augmentation corrélative de la compensation par la commune des pertes de revenus liées à cette formation (article 75).
- Une possibilité de mutualisation de la formation des élus des communes membres au niveau intercommunal, selon la procédure de transfert de compétences (article 76).
IV. INDEMNITES DE FONCTION :
A. Dispositions générales (article 78) :
En ce qui concerne les plus grandes communes on note à cet article essentiellement la fixation d'un délai de 3 mois suivant l'installation du conseil municipal (après renouvellement) pour le vote du régime des indemnités, ainsi que l'obligation de joindre à toute délibération en la matière un tableau récapitulatif des indemnités allouées.
Disposition similaire pour les EPCI à l'article 97.
B. Indemnités des adjoints (article 79) :
Les indemnités des adjoints sont à présent déterminées par un taux applicable à la même assiette que l'indemnité du maire (de 6,6 à 72,5% - selon la population communale - du montant du traitement de l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique) et non plus par rapport à cette indemnité du maire (40 ou 50% de l'indemnité maximale du maire). La loi confirme le principe dit de l'enveloppe : les indemnités des adjoints peuvent être portées individuellement au-delà du maximum, à condition que le total des indemnités susceptibles d'être allouées à la municipalité soit respecté ; l'indemnité d'un adjoint ne doit pas au plus excéder celle du maire. On note enfin l'instauration d'une obligation de continuer à indemniser pendant 3 mois maximum l'adjoint, ayant cessé son activité professionnel, qui se voit retirer ses délégations.
C. Indemnités de conseillers et conseillers délégués (article 82) :
Cet article ne fait qu'adapter la codification sans changer le fond du droit. Il est donc à retenir que les conseillers délégués ne peuvent toujours bénéficier d'une indemnisation que comprise dans l'enveloppe du maire et des adjoints.
V. REMBOURSEMENT DE FRAIS :
A. Remboursements divers (article 84) :
1. L'article 84 étend la portée du remboursement au maire, aux adjoints et aux conseillers municipaux des frais nécessités par l'exécution des mandats spéciaux (selon le Conseil d'État : « toutes les missions accomplies ... avec l'autorisation du conseil municipal dans l'intérêt des affaires communales, à l'exclusion seulement de celles qui incombent à l'élu en vertu d'une obligation expresse ». Aux frais remboursés forfaitairement s'ajoutent à présent ceux qui peuvent être remboursés selon un état des frais approuvé par le conseil municipal.
2. Une possibilité de remboursement des frais de transport et de séjour pour les réunions situées hors du territoire communal est dorénavant prévue. Ce remboursement peut intégrer les frais spécifiques des élus en situation de handicap.
3. Les conseillers municipaux qui ne perçoivent pas d'indemnités de fonction peuvent bénéficier d'un remboursement par la commune, sur présentation d'un état de frais et après délibération du conseil municipal, des frais de garde d'enfants ou d'assistance aux personnes âgées, handicapées ou à celles qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile, qu'ils ont engagés en raison de leur participation aux séances plénières du conseil municipal, aux réunions des commissions dont ils sont membres et instituées par une délibération du conseil municipal et aux réunions des assemblées délibérantes et des bureaux des organismes où ils ont été désignés pour représenter la commune. Ce remboursement ne peut excéder, par heure, le montant horaire du SMIC.
B. Aide à l'utilisation du chèque-service (article 87) :
C'est une mesure réservée aux maires et, dans les communes de 20 000 habitants au moins, aux adjoints qui ont interrompu leur activité professionnelle. Elle permet au conseil municipal de décider du versement à leur profit d'une aide s'ils utilisent ce chèque pour assurer la rémunération des salariés chargés soit de la garde des enfants, soit de l'assistance aux personnes âgées, handicapées ou à celles qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile. C'est une aide non cumulable avec celles visées sous A. aux points 1 et 3.
VI. PROTECTION SOCIALE :
A. Assimilation à un temps de travail du temps consacré à un mandat (article 89) :
Ajustements rédactionnels pour l'essentiel.
B. Protection sociale des élus empêchés provisoirement d'exercer leurs fonctions (article 90) :
Il est introduit une disposition qui permet de réduire l'indemnité de fonction des élus n'ayant pas interrompu toute activité professionnelle et qui ne peuvent exercer leurs fonctions pour cause de maladie, maternité, paternité ou accident, à la différence entre l'indemnité de fonction et les indemnités journalières.
C. Assurance maladie des élus ayant interrompu leur activité professionnelle (article 91) :
Extension de l'affiliation au régime général, en cas de cessation d'exercice de toute activité professionnelle, à tous les maires (au lieu d'un seuil minima de 10.000 habitants) et aux adjoints à partir d'un seuil de 20.000 habitants au lieu de 30.000.
VI. DISPOSITIONS PARTICULIERES D'APPLICATION :
Parmi celles-ci on peut relever :
A. Délais d'application des nouvelles dispositions (article 99) :
Pour la formation des élus et la fixation du régime indemnitaire une délibération doit intervenir dans les 3 mois de la publication de la loi soit avant le 28 mai 2002.
Pour les EPCI, les anciennes dispositions en matière d'indemnités de fonctions restent en vigueur jusqu'à la parution d'un décret qui déclenchera un délai de 3 mois pour l'intervention des délibérations sur le régime indemnitaire des élus.
B. Protection fonctionnelle des élus locaux (article 101) :
Le CGCT est complété par une disposition accordant expressément la protection fonctionnelle aux élus contre les violences, menaces ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion de leurs fonctions. Cette protection leur était déjà accordée aux termes de la jurisprudence. Il n'y a donc pas de vraie nouveauté.
LES COMPETENCES LOCALES
Ce titre de la loi se caractérise par la mise en oeuvre de transferts de compétences au profit des collectivités locales en général, de la région en particulier. De tels transferts avaient été préconisés par le rapport Mauroy, et le débat sur la Corse a été l'occasion pour les élus locaux de réclamer une telle extension de compétences à l'instar que ce qui devait initialement être accordé à l'assemblée de Corse.
Mais il est à noter que la loi utilise aussi pour la première fois la notion d'expérimentation. Le rapport Mauroy avait également préconisé la consécration d'un droit à l'expérimentation dans un souci de préfiguration sur un plan local de certaines réformes nationales. Dans sa séance du 16 janvier 2001, l'Assemblée Nationale a d'ailleurs approuvé en première lecture – et dans le droit fil du débat sur la Corse - une proposition de loi tendant à introduire dans la constitution un droit à l'expérimentation pour les collectivités territoriales. Le texte de l'article unique, qui doit compléter l'article 72 de la constitution, est le suivant : « A l'initiative des collectivités territoriales, leur organisation, leurs compétences ou leurs ressources peuvent faire l'objet d'une expérimentation dans des conditions définies par la loi, en vue d'une généralisation. Dans ce cadre, les collectivités territoriales peuvent être autorisées à adapter les lois et les règlements. Ces dispositions ne s'appliquent pas aux matières mentionnées aux troisième, quatrième, cinquième, dixième et treizième alinéas de l'article 34. Une loi organique détermine les conditions d'application des dispositions du présent alinéa. » L'expérimentation doit donc être conçue comme l'anticipation d'une généralisation et non pas comme une décentralisation « à la carte ». Le droit à l'expérimentation touche donc uniquement la procédure d'élaboration de la loi, mais non le domaine de la loi. Mais en l'espèce il s'agit non pas de l'adaptation de la loi, mais de transferts expérimentaux de compétences.
A. Modification du régime des aides économiques (article 102) :
Le nouveau texte sur les aides directes dispose :
«Les aides directes revêtent la forme de subventions, de bonifications d'intérêt ou de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations. Elles sont attribuées par la région et leur régime est déterminé par délibération du conseil régional.
Les départements, les communes ou leurs groupements peuvent participer au financement de ces aides directes dans le cadre d'une convention passée avec la région.»
On note donc que le rôle de la région comme chef de file en matière d'aides directes est renforcé : elle définit le régime de ces aides (dont disparaissent les primes régionales à la création d'entreprises et à la création d'emploi pour être remplacées par des subventions). L'abondement par les autres collectivités doit désormais passer par un conventionnement avec la région.
Les compétences de la région sont également complétées dans la perspective de l'interventionnisme économique :
- souscription de parts dans un fonds commun de placement à risques à vocation régionale ou interrégionale ou la participation, par le versement de dotations, à la constitution d'un fonds d'investissement auprès d'une société de capital-investissement à vocation régionale ou interrégionale ayant pour objet d'apporter des fonds propres à des entreprises ;
- participation, par le versement de dotations, à la constitution d'un fonds de garantie auprès d'un établissement de crédit ayant pour objet exclusif de garantir des concours financiers accordés à des entreprises.
B. Tourisme (article 103) :
«Le conseil régional assure le recueil, le traitement et la diffusion des données relatives à l'activité touristique dans la région.
Il coordonne, dans la région, les initiatives publiques et privées dans les domaines du développement, de la promotion et de l'information touristiques.»
C. Transfert expérimental aux régions le souhaitant de la compétence en matière de ports maritimes (article 104) :
L'expérience doit être lancée dans le délai d'un an à compter de la promulgation de la loi et être close au 31 décembre 2006.
D. Renforcement expérimental du rôle des collectivités territoriales dans le domaine du développement des aérodromes civils (article 105) :
Les délais et durées de l'expérimentation sont identiques à celles qui viennent d'être évoquées. Tous les niveaux de collectivités sont concernés. Un conventionnement avec l'État est prévu, au terme duquel la collectivité concernée est substituée à l'État dans ses droits et obligations vis-à-vis des tiers et devient l'autorité concédante de l'aéroport. Un bilan de l'expérimentation doit être établi avant le 30 juin 2006 et soumis au Parlement. Ce texte ne suppose aucun décret d'application.
E. Création d'une compétence régionale en matière de parcs naturels (article 109) :
Le texte, qui modifie le Code de l'environnement, dispose :
«Le conseil régional peut, de sa propre initiative ou à la demande des propriétaires concernés, classer comme réserve naturelle régionale les propriétés présentant un intérêt pour la faune, la flore, le patrimoine géologique ou paléontologique ou, d'une manière générale, pour la protection des milieux naturels.»
F. Subventions communales aux salles de cinéma (article 110) :
Le seuil de subvention passe de 2.200 entrées hebdomadaires à 7.500. Pour les salles d'art et d'essai, il n'y a pas de seuil.
G. Transfert expérimental des compétences de l'État en matière de patrimoine culturel (article 111) :
Ce transfert aux collectivités territoriales (donc à l'exclusion des EPCI) concerne :
- la conduite de l'inventaire des monuments et richesses artistiques de la France ;
- l'instruction des mesures de classement des monuments historiques ;
- l'inscription d'immeubles à l'inventaire supplémentaire des monuments historiques ;
- la participation aux travaux d'entretien et de réparation que nécessite la conservation des immeubles inscrits à l'inventaire supplémentaire des monuments historiques ;
- l'autorisation de travaux sur ces immeubles ou ceux situés dans leur champ de visibilité.
L'expérimentation est définie contractuellement avec l'État ; elle ne peut excéder 3 ans. Elle doit être entreprise dans les 12 mois de la promulgation de la loi (soit avant le 27 février 2003). Un bilan doit être établi par l'État dans les 6 mois de la fin de l'expérimentation et soumis au Parlement.
H. Procédure de recours contre les avis des architectes des Bâtiments de France (article 112) :
Cet article a pour effet d'étendre les possibilités de recours contre l'avis des architectes des Bâtiments de France (ABF), instaurées au pétitionnaire par la loi du 28 février 1997 relative à l'instruction des autorisation de travaux dans les champ de visibilité des édifices classés ou inscrits et dans les secteurs sauvegardés. Cette précédente réforme avait pour objet de permettre à l'autorité compétente pour délivrer les autorisation d'urbanisme et se trouvant en situation de compétence liée, de s'affranchir de l'avis conforme de l'ABF après avis du préfet de région.
Aux termes de la loi sur la démocratie de proximité, le pétitionnaire d'une autorisation d'urbanisme refusée pourra, s'il est en désaccord avec l'ABF au même titre que le maire ou l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation ou le permis, saisir le préfet de région pour qu'il émette un avis. Cet avis, pris après consultation de la section de la commission régionale du patrimoine et des sites, se substitue à celui de l'ABF. Dans l'hypothèse d'un avis du préfet contraire à celui de l'ABF, l'autorisation pourra être délivrée par l'autorité compétente.
Les conditions d'application de cet article seront déterminées par décret.
I. services départementaux d'incendie et de secours (articles 117 à 131) :
Ces dispositions ne sont citées que pour mémoire car elles concernent principalement les SDIS et les départements. Mais les communes et les EPCI sont également intéressés par les mesures prises.
Pour l'essentiel, la loi entend réaliser une départementalisation de ce service ce qui se traduit par une position majoritaire de cette collectivité au sein du conseil d'administration, une suppression à compter du 1er janvier 2006 des contributions communales et intercommunales aux SDIS et leur remplacement par une contribution forfaitaire basée sur la contribution de l'année 2005 revalorisée. Pour les contributions des exercices suivant la promulgation de la loi (a priori de 2002 à 2005), elles ne pourront excéder la contribution de l'exercice précédant cette promulgation (a priori 2001) actualisé au moyen de l'indice des prix à la consommation.
A noter également qu'à compter de 2006 les SDIS peuvent demander leur intégration dans les services départementaux sous la forme de service doté de l'autonomie financière (régie autonome).
PARTICIPATION DU PUBLIC A L'ÉLABORATION DES GRANDS PROJETS
A. Principe de participation (article 132) :
Le principe de participation est intégré plus largement. Il s'agit de l'un des éléments constitutifs de la notion de développement durable, issue de la convention de Rio, que le législateur a déjà intégré partiellement dans notre droit dans l'article 42 de la loi n° 96-1236 du 3 décembre 1996 sur l'air qui pose le principe du droit d'accès aux informations relatives à l'environnement.
Désormais défini plus largement, et s'inscrivant dans le cadre de la convention d'Aarhus du 25 juin 1998 (sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel face à la justice en matière d'environnement), le principe de participation, outre le droit d'accès aux informations relatives à l'environnement, implique le droit du public à être « associé au processus d'élaboration des projets ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire » (article L. 110-1 du Code de l'environnement).
B. Participation du public à l'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire – Le débat public (article 134) :
Cet article confirme les dispositions du Code de l'environnement concernant le débat public relatif aux opérations d'aménagement et d'équipement. Il substitue à l'actuel chapitre 1 du titre II du livre 1er du Code de l'environnement un chapitre intitulé « participation du public à l'élaboration de projets d'aménagement ou d'équipement ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire » (articles L. 121-1 à L. 123-4 du Code de l'environnement). Il vise a accroître la transparence des procédures d'élaboration des grands projets en élargissant, d'une part, le champ du débat public, d'autre part, en assouplissant les modalités de saisine de la commission du débat public et enfin en renforçant les moyens de la commission.
Le champ du débat public est élargi aux opérations d'équipement et aux personnes privées. Il concerne désormais les opérations d'aménagement ou d'équipement d'intérêt national de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics ou privés présentant un fort « enjeu socio-économique » ou « un impact significatif sur l'environnement ». Un décret en conseil d'Etat fixera la liste des opérations concernées.
Le dispositif ne concerne pas les documents d'urbanisme ni les opérations d'aménagement visés par la livre III du Code de l'urbanisme . Il s'agit des PLU, SCOT, Cartes communales et opérations d'aménagement visées à l'articles L. 300-1 du Code de l'urbanisme (ZAC, lotissement, restauration immobilière, permis de construire groupés, remembrement …). En effet, ces opérations font l'objet de la procédure de concertation prévue par le code de l'urbanisme (L. 300-2). Néanmoins certains de ces projet, s'ils sont listés par décret en conseil d'Etat, pourront relever de la procédure de débat public.
Par ailleurs, la loi rend la saisine de la commission du débat public obligatoire (alors qu'elle était facultative jusqu'à présent) pour les projets listés par décret, la saisine restant facultative dans les autres cas.
Enfin cet article précise (L. 121-8 du Code de l'environnement) :
les critères sur lesquels la commission doit se fonder pour l'organisation d'un débat public,
les modalités de cette décision,
et ses conséquences.
L'ensemble du dispositif nécessite la prise de décrets d'application.
C. Concertation entre l'Etat et les collectivités territoriales (article 135 à 137) :
Actuellement, les seules dispositions normatives organisant la concertation entre les administrations d'État, et entre l'État et les collectivités locales sont la loi n° 52-1265 du 29 novembre 1952 sur les travaux mixtes et son décret d'application n° 55-1064 du 4 août 1955. Il s'agit de la procédure communément dénommée « instruction mixte ».
Ces textes ne visent cependant qu'à assurer la coordination de l'action des pouvoirs publics lorsque des travaux publics intéressant à la fois la défense nationale et des services civils, ou des constructions immobilières intéressant la défense nationale sont engagés.
La procédure de concertation prévue par le décret du 4 août 1955 est particulièrement complexe, puisque selon la nature et l'importance des travaux, la concertation est organisée, à l'échelon central ou à l'échelon local, au moyen d'une conférence. Le législateur a entendu simplifier cette procédure dont les objectifs sont pour l'essentiel inchangés.
S'agissant des projets des collectivités locales et des EPCI, ils seront désormais soumis à une procédure de concertation déconcentrée avec l'État, si leur coût est supérieur à un seuil ou s'ils répondent à certains critères physiques ou géographiques. Un décret en Conseil d'État doit venir préciser les conditions d'application du texte.
C. Procédure d'enquête publique (articles 138 à 143) :
Les réformes qui concernent les deux principales enquêtes existant actuellement (enquête préalable à une DUP et enquête de type loi Bouchardeau) sont les suivantes :
1. Décentralisation de la décision d'ouverture de l'enquête publique. C'est l'exécutif de la collectivité ou de l'EPCI qui est maître d'ouvrage du projet qui prononce cette ouverture désormais. Cette décision ne porte pas sur la désignation du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête qui est de la compétence du président du Tribunal Administratif (voir point suivant).
2. Harmonisation des procédures de désignation et des pouvoirs du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête. Désormais la procédure est celle du Code de l'environnement, même pour les enquêtes préalables à l'expropriation.
3. Déconcentration de la DUP. Le principe de base de la DUP par décret en Conseil d'État disparaît et ne reste que la DUP par arrêté ministériel ou préfectoral.
4. Obligation pour le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête de recevoir le maître d'ouvrage du projet soumis à enquête publique.
5. Possibilité pour le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête de solliciter du tribunal administratif le versement d'une provision par le maître d'ouvrage. L'ouverture de l'enquête ne pourra intervenir dans ce cas qu'après payement.
E. Déclaration de projet et déclaration d'utilité publique (articles 144 à 155) :
1. Ces dispositions de la loi créent une nouvelle étape d'information du public sur les projets donnant lieu à enquête publique en raison de leur impact sur l'environnement. Le maître d'ouvrage devra désormais prendre une déclaration de projet à l'issue de l'enquête publique. Cette déclaration interviendra dans deux cadres :
- Déclaration de projet suivie de DUP. Il s'agit d'une procédure que l'on peut qualifier de « mixte » (articles R. 11-14-1 et suivants du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique). Dans ce cas, la déclaration de projet intervient préalablement à une déclaration d'utilité publique ;
- Déclaration de projet non suivie de DUP. Il s'agit de la procédure de type Bouchardeau (articles L. 123-1 à L. 123- 16 du code de l'environnement). La déclaration de projet y intervient en dehors de toute déclaration d'utilité publique.
Il s'agissait pour le législateur de dissocier les deux objectifs de la déclaration d'utilité publique, qui sont, d'une part de statuer sur l'intérêt général du projet et, d'autre part, de motiver une expropriation. Il est vrai que la pratique attribuait à la DUP un effet allant au-delà de celui prévu par le droit de l'expropriation. La solution réalise un compromis, puisqu'il n'était pas envisageable de permettre à une collectivité de statuer sur une déclaration d'utilité publique avant expropriation, en raison de la protection constitutionnelle du droit de propriété.
Ces textes supposent l'intervention d'un décret en Conseil d'État avant leur entrée en vigueur.
2. On relève également dans cette partie de la loi une multitude de dispositions ponctuelles en rapport avec l'urbanisme, parmi lesquelles on peut relever celles-ci :
- Obligation de motivation de la DUP par transposition de la directive 97-11 CE du 3 mars 1997. Les refus de DUP devront être également motivés.
- Information du public en matière de décisions ayant fait l'objet d'une étude d'impact. C'est également une transposition du droit communautaire.
- Recours contre les décisions d'exploitation d'installations classées. La loi ramène le délai de recours à un an à compter de l'achèvement des formalités de publicité de la déclaration de début d'exploitation s'agissant d'installations classées concourant à l'exploitation de services publics locaux ou de services d'intérêt général.
-Possibilité d'instaurer des servitudes sur des terrains pollués par certaines installations classées.
- Compatibilité entre déclaration d'utilité publique et schéma de cohérence territoriale et plan local d'urbanisme.
- Dispositions transitoires relatives aux plans de sauvegarde et de mise en valeur.
- Délai supplémentaire pour définir un schéma de cohérence territoriale. La loi repousse au 1er juillet 2002 la date limite après laquelle l'autorisation d'urbanisation sera soumise à l'accord du préfet en l'absence de schéma de cohérence territoriale.
OPÉRATIONS DE RECENSEMENT
(articles 156 à 158)
Pour la première fois, le recensement acquiert une base législative. A la différence des recensements généraux de la population, la procédure rénovée de recensement repose à présent sur un texte de loi explicitant les rôles de l'État et des communes.
En effet, saisi du projet, le Conseil d'État a préconisé la voie législative dans son avis du 2 juillet 1998 du fait du changement des modalités d'élaboration du recensement de la population légale, alors même que plus de 200 textes législatifs ou réglementaires s'y réfèrent.
S'agissant de la répartition des rôles entre les communes et l'INSEE, la collecte des informations sera organisée et contrôlée par l'INSEE, tandis que les enquêtes de recensement seront préparées et réalisées par les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale, qui recevront à ce titre une dotation forfaitaire de l'État. La réalisation des enquêtes de recensement devient une compétence du maire en sa qualité d'agent de la commune (complément apporté à l'article L. 2122-22 du CGCT applicable en Alsace-Moselle).
Il est en outre prévu que les communes pourront déléguer aux établissements publics de coopération intercommunale la préparation et la réalisation des enquêtes de recensement. Il s'agit cependant d'une simple faculté qui suppose la mise en oeuvre préalable d'une procédure de transfert de compétence.
La réforme distingue deux catégories de communes :
- les communes de moins de 10.000 habitants feront l'objet d'un dénombrement classique (exhaustif) mais ne seront pas recensées simultanément. Le dispositif sera mis en oeuvre de manière tournante, à raison d'un cinquième des communes chaque année. Chaque commune de moins de 10.000 habitants sera donc recensée tous les cinq ans, à la même période de l'année. L'inconvénient majeur de ce système est la disparition d'une date de référence unique pour tout le territoire.
- dans les communes de 10.000 habitants ou plus une enquête par sondage est effectuée chaque année, la totalité du territoire communal étant pris en compte au terme de la même période de 5 ans. Pour la réalisation de ces sondages il semble qu'un répertoire des immeubles localisés (RIL) sera constitué et tenu à jour en permanence. Ce répertoire contiendra tous les immeubles offrant une bonne représentativité de la commune.
La création d'une commission chargée de déterminer les modalités de réalisation des enquêtes par sondage est prévue ; elle comprendra des représentants des collectivités locales.
PRÉVENTION DES EFFONDREMENTS DES CAVITÉS SOUTERRAINES ET DES MARNIÈRES, DE LA LUTTE CONTRE LES DOMMAGES QU'ILS OCCASIONNENT ET DE L'INDEMNISATION DES PERSONNES QUI EN SONT VICTIMES (article 159)
Ces dispositions de la loi résultent de l'intégration d'une proposition de loi sénatoriale sur le même thème (proposition de loi n° 311 (2000-2001 de M. Patrice Gélard et plusieurs de ses collègues). Plusieurs nouveautés sont à noter :
1. Nouvelle compétence en matière de cartographie :
L'article 159-I dispose : « Les communes ou leurs groupements compétents en matière de documents d'urbanisme élaborent, en tant que de besoin, des cartes délimitant les sites où sont situées des cavités souterraines et des marnières susceptibles de provoquer l'effondrement du sol. »
Il s'agit donc d'une nouvelle compétence en matière de cartographie liée à la compétence de l'urbanisme prévisionnel. Elle n'a lieu de s'exercer qu'en cas de besoin.
2. Obligations d'information :
- Le maire devient l'autorité unique à informer par « toute personne qui a connaissance de l'existence d'une cavité souterraine ou d'une marnière dont l'effondrement est susceptible de porter atteinte aux personnes ou aux biens, ou d'un indice susceptible de révéler cette existence. » Il appartient au maire de répercuter l'information sur le représentant de l'État dans le département et le président du conseil général. Les fausses informations sont pénalement sanctionnées.
- Le représentant de l'État dans le département publie et met à jour, selon des modalités fixées par décret en Conseil d'État, la liste des communes pour lesquelles il a été informé par le maire de l'existence d'une cavité souterraine ou d'une marnière et de celles où il existe une présomption réelle et sérieuse de l'existence d'une telle cavité.
3. Garantie d'assurance obligatoire des conséquences des affaissements de terrain dus à des cavités souterraines et à des marnières :
Dorénavant les contrats d'assurance aux biens et aux véhicules terrestres ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des affaissements de terrain dus à des cavités souterraines et à des marnières. Cette nouvelle garantie légale a été insérée dans le Code des assurances à côté de celles des catastrophes naturelles. Le texte précise qu'il peut s'agir de cavités naturelles ou d'origine anthropiques (à l'exclusion des mines qui font l'objet d'une loi spécifique).
4. Mesures de sauvegarde des populations menacées :
La loi modifie le Code de l'environnement de façon à permettre l'expropriation par l'État des biens exposés à des risques d'affaissement de terrain dus à une cavité souterraine ou à une marnière ; le code rappelle cependant que cette mesure s'exerce sans préjudice des pouvoirs de police du maire en matière de prévention de ce type de risques.
La loi complète également le même code de façon à permettre au fonds de prévention des risques naturels majeurs de contribuer au financement :
« - des opérations de reconnaissance des cavités souterraines et des marnières dont les dangers pour les constructions ou les vies humaines sont avérés ;
- de l'acquisition amiable d'un immeuble exposé à des risques d'effondrement du sol qui menacent gravement des vies humaines, ou du traitement ou du comblement des cavités souterraines et des marnières qui occasionnent ces mêmes risques, sous réserve de l'accord du propriétaire du bien exposé, dès lors que ce traitement est moins coûteux que l'expropriation prévue à l'article L. 561-1.»
Un décret en Conseil d'État doit préciser cet aspect.